改革开放30多年以来，随着农村工业化、城镇化进程的加快，我国农村已进入现代化快速发展期，其原有的社会结构已经被打破，特别是当前部分偏远地区村庄“空心化”的现象突出，政治、经济、社会等方面的不稳定因素显著增加，由于相配套的社会治安防控和管理体系暂不成熟，导致这几年农村地区处于治安事件的多发期，农民的社会安全感下降。面对社会信息化、环境动态化的重大挑战，视频监控系统已经成为平安城市建设、社会管理创新、增强人民群众安全感的重要手段之一。

        “雪亮工程”是中央政法委、中央综治委贯彻落实习近平总书记关于建设立体化、信息化社会治安防控体系重要指示精神的一项重要举措，旨在进一步加强公共安全视频监控建设联网应用。它主要是针对农村地区治安防控的监控项目，旨在通过各级的综治中心和指挥平台，将视频图像信息系统纵向下延至县、乡、村，同时利用系统拓展在安防、社会治理、智慧交通、民生服务、生态建设等领域的应用，通过建设各类视频监控点，实现治安防控“全覆盖、无死角”。

雪亮工程与平安城市一样都是基于视频监控的应用、联网和共享。雪亮工程既是打造“互联网+”环境下加强和创新社会治安防控体系建设的重要途径，也是对天网工程、平安城市等视频监控全覆盖工程的巩固和延伸，是在原有视频系统的基础上进行系统性的创新应用，是针对农村安防建设的群众性工程，是公安专业化联网平台的重要补充延伸，有助于构建城乡一体化的新型城市治理格局。 

一、雪亮工程建设现状 

       目前我国城际、县际、乡镇、村视频监控覆盖度不高，还未形成系统的网格化监控布点，且监控应用程度较低，有些还处于“单机”状态。在此背景下，增加县镇、乡村监控布点，扩大监控系统覆盖面成为“雪亮工程”的第一要务。“雪亮工程”通过综治网络\公安专网实现所有监控点的联网应用，建立综合的视频监控图像研判系统，着力解决条块分割、力量分散问题，实现针对重点地区或具体事件的可视化实时管控。强化基础信息采集、推动大数据汇集应用和强化情报综合研判，提升情报预警功能，提升实战应用效能，是“雪亮工程”的另一个重点工作。

       2015年9月，九部委联合印发了《关于加强公共安全视频监控建设联网应用的若干意见》，“雪亮工程”开始向全国推广。2016年6月，国家公布了全国第一批48个公共安全视频监控建设联网应用工作示范城市。2017年，全国新增52个“雪亮工程”重点支持城市（区）；这些示范城市和重点支持城市除了获得部分的中央财政资金补贴外，更多的是将列入本地财政预算。如宁夏的银川市和吴忠市共获得5600万元中央财政；平凉市获得中央财政资金2800万元，项目总投资14560万元；太原市获得中央财政资金2800万元，项目总投资为15753万元，等等，这将在一定程度上调动地方政府的积极性，同时也保证了项目资金来源，确保项目的可持续性。

      2017年5月，在《国务院办公厅关于县域创新驱动发展的若干意见》的重点任务中提到，促进县域社会事业发展，加快实施“雪亮工程”，推进县域公共安全视频监控建设和联网应用，加强县乡村三级综合治理信息化建设，提高县域社会治安综合治理科技化水平，建设平安中国。2017年作为“雪亮工程”全面开展建设的关键之年，国内以县为基本行政单位的“雪亮工程”建设已经全面铺开，部分发达地区的一二线城市、甚至是省会城市也在积极的“补漏”，力争做到全方位覆盖，这一系列动作将推动我国安防行业走向新的高潮。

       2018年初，中共中央国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，指出要推进农村“雪亮工程”建设，助力建设平安乡村。从全国范围来看，“雪亮工程”受到了各地政府部门的高度重视与有效推进，越来越多的省市将加入到“雪亮工程”的建设当中，目前取得了阶段性的明显成效（见表1）。中央综治办以国家标准《社会治安综合治理基础数据规范》加强信息化统筹规划，要求构建起以全国综治信息化综合平台为龙头、省市县乡村五级平台为主干的综治信息化体系，进一步促进政法综治专业数据、政府部门管理数据、公共服务机构业务数据、互联网数据的集成应用。

表1：部分城市雪亮工程建设情况

       据金鹏市场部门监测到的大项目数据显示，截止2017年12月底，我国城市视频监控市场中标的大项目累计有1049个，总市场规模达510亿元，较2016年市场规模增长95%。其中包含平安城市和雪亮工程在内的中标过亿元项目有96个，累计市场规模约317亿元；2016年包含平安城市和雪亮工程在内的中标过亿元项目有51项，累计市场规模约123亿元。2017年项目数量较2016年增长88%，市场规模增长158%。其中涉及雪亮工程中标亿元项目的有9个，累计市场规模约32亿元。（注：大项目是指中标金额≧500万元的项目） 

        从数据来看，2017年智慧城市和公共安全等类型的政府信息化亿元项目多发生在县级地区，其次是地级市，最后是以区级单位为建设主体的，且项目建设模式多数以PPP模式为主。

二、“92”号文件发布对涉及平安城市、雪亮工程PPP项目的影响 

        当地区的信息化和安全需求日愈强烈，智慧城市和公共安全方面的建设势在必行时，面对动辄上亿、甚至数十亿元的投资金额，政府与企业捆绑、共同融资、共同运营项目，PPP模式无疑是政府和企业的最好选择，在PPP框架下项目运营年限远比租赁模式长得多。雪亮工程是要求到2020年，实现“四全”建设目标，未来的平安城市项目、视频联网共享平台项目都会向“雪亮工程”靠拢，按平安城市建设约占安防总产值的5%左右估算，预计未来四年雪亮工程的市场规模将超过1200亿元。

        但从地方财政支出和经济发展来看，大部分三四线城市、县域地区经济发展较慢，自身的财政支付能力和偿债能力相对有限。像平安城市、“雪亮工程”这一类型的公共安全项目，基本能运营的部分很少，所谓的运营最后也是要靠政府付费。对这些无收益性质的PPP项目，不单政府有风险，企业也面临着更大的风险。从国家层面来说，大量PPP项目的出现，不仅容易出现政府债务风险，还容易造成企业借壳融资等金融风险，为了规范推进PPP工作，目前全国正在进行大规模的PPP项目集中清理行动。按照《关于规范政府和社会资本（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）（简称“92”号文）的要求，各省应于2018年3月31日前完成本地区PPP项目库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。 

       近日，湖南下发了“建议退库”类项目的通知，预计退库项目将在八成左右；湖北等省份的退库项目则在20%左右；江苏已经停止无收益性质的增量PPP项目；新疆PPP项目整顿、暂停……根据相关数据显示：自“92”号文发布之日至2018年04月18日，全国PPP综合信息平台退库项目共计2329项，其中：管理库退至项目库之外项目共计632项，储备清单退至项目库之外项目共计1697项；入库项目共计2015项，其中：项目库外进入管理库项目共计1120项，项目库外进入储备清单项目共计895项。全部退库项目中，采用使用者付费项目共1196项，可行性缺口补助项目588项，政府付费项目545项。目前部分平安城市建设项目（PPP）和雪亮工程建设受到波及，有些项目已经被叫停。

国家这番大动作，归根究底是为了使PPP项目更好地发展，真正惠及政府、企业和群众。正如国资委主任肖亚庆说：“不规范的PPP项目肯定要清理，但不是说不让企业搞PPP。我们要真的让民营企业参与进来，不能一味追求规模，更不能弄虚作假。”未来，政府和企业都必将以更慎重的态度对待PPP模式应用，确保PPP项目能顺利建设和运营。我们在选择项目的时候要慎重考虑当地政府的经济发展状况、偿债能力，项目的建设模式、付费机制、运营模式等。预计未来1-2两年，雪亮工程、平安城市等大型项目将会较2017年有所收敛和缩水，项目的财务监管将会更加的严格和谨慎。 

三、雪亮工程平台建设的要求与特点，建设需注意问题 

       中央综治办建设全国性综治信息化综合平台的目标是建设一个横到边、纵到底的大型社会治安综合治理视频云平台通信网络，以显著提高综治工作的信息化和现代化水平。目前中央综治办主导的综治视联网一期工程已经建设完成，并联通了除台湾外的全国各省(区、市)和部分地市、区(县)、乡镇(街道)及社区(村)，可以在发生突发事件时,及时了解现场情况、研判分析、辅助决策，真正实现一线通达，视联面对面，大大提高了工作效能，创新了综治管理模式。 

        雪亮工程真正的目标是建立全国性的综合治理信息综合管理平台，该平台可以对现有公共视频资源和公安视频资源整体综合应用升级，不仅具备公安警务系统视频监控系统拥有的综合监控、图像侦查、接警处置、指挥调度等功能，而且能开展视频图像信息在基层党建、城乡社会治理尤其是智能交通、服务民生、生态建设与保护、安全生产、防灾减灾和精准扶贫等领域的应用，实现各类社会视频资源的集中管理和智能分析、监管考核、智能运维和网络管理等应用。 

        雪亮工程是从“治安防控”、“社会管理”、“服务民生”三个维度出发，开展乡镇（街道）和村（社区）视频监控、出入口控制、人员车辆卡口、信息卡口、移动巡防、报警联防等建设，实现对重点公共区域及重点行业的网格化管理，构建一整套基层立体化治安防控体系，提供更全面的安全保障。坚持以人为本，依托移动应用、信息发布技术和矛盾纠纷调解、特殊人群关怀，逐步实现从“管理”到“服务”的转变，提供更便捷的惠民服务。最后整合各类视频和非视频类信息资源，建立跨区域共享服务平台，拓展政府、民众对基层治安综合治理信息的综合应用，形成基层治安综合治理信息化支撑服务体系。 

       “雪亮工程”平台建设应基于“一网一库一平台，创新综合治理新模式”的构建理念，通过基层治安综合治理平台，形成以视频全面监控为主，可视化展现手段为辅，实现基层“人、房、车、事件”等管理。综治信息化综合平台的社会视频资源整合接入应全面符合GB/T 28181-2016标准，这样可以保证不同厂家摄像头之间的数据传输和通信管理。同时平台可开放服务接口，将整合接入的具备共享及惠民价值的社会视频提供给各部门、各单位以及普通市民，根据各部门、各单位及民众对社会视频资源的使用需求，通过平台的权限设置，灵活划分图像资源和应用功能，向不同部门、单位及民众提供相应的视频图像资源以及基础服务。 

        综合治理信息综合管理平台是基于"互联网+"的信息化平台，将以创新管理模式为导向，以云计算、大数据、物联网、移动互联网等新一代信息技术为手段，整合各部门在开展社会治理、应急指挥、综治网格、治安管理和防范、平安城市以及维护社会和谐稳定等工作中所需的信息资源，形成大综治、网格化的工作格局。构建以省级综治信息化平台为龙头，市、县、乡、村4级信息平台为骨干的信息化体系，围绕人、地、事、物、网等要素，实时采集基础信息，实现综治业务应用可视化、扁平化、智能化。 

四、雪亮工程建设的方向以及应用管理趋势 

       “雪亮工程”的推进为安防行业发展带来了众多发展机遇，也为提升公安机关各项警务战斗工作提供了坚实基础。随着物联网、云计算、大数据等新技术逐渐兴起并应用到安防行业，公共安全视频监控建设联网应用将为更多基于视频深度应用提供基础信息，不断推进社会管理创新，具有重要的战略意义。雪亮工程建设的方向以及应用管理趋势大致会有以下几个方面：

        一是前端的视频监控系统是基层治安综合治理平台的重要组成部分，分布在乡镇（街道）的各个角落，作为“眼睛”守卫着城乡的平安。未来基础信息采集将实现智能化，通过前端智能感知对目标进行特征提取和分析，以强化边防基础设施、配备智能装备为主。 

        二是围绕实战推动公共安全视频监控建设联网的应用，应用往大数据汇集应用和情报综合研判靠拢，如巡逻防控、重点部位联动防控、重大风险联动稳控、重要领域联动管控和应急处置等，旨在加强公安派出所基层所队实战能力建设，建立平时和特殊时期的实战应用机制。 

        三是以各级基础性平台建设为重点，建立各级公共安全视频图像信息交换共享平台，分级有效整合政府、企业和社会各类视频图像资源，逐步对接综治视联网和各级综治中心，并探索将其接入群众家中或手机软件上，通过网格化建设，更加及时有效发现、预警风险隐患。 

        四是推进公共安全视频图像信息在国家安全、反恐、加强寄递物流等重点行业以及安全监管、防范治理电信网络新型违法犯罪等突出治安问题、防范命案和重特大案事件等领域的应用，逐步开展视频图像信息在城乡社会治理、智能交通、服务民生、生态建设与保护等领域的应用，提升各相关领域精细化治理水平。 

结语 

当前雪亮工程建设不断提速，目前不少安防企业投入其中，推出了各具特色的解决方案来助力各地建构“雪亮工程”。金鹏雪亮工程以“安全、治理、惠民”为建设目标。从“治安防控”、“社会管理”、“服务民生”三个维度出发，开展乡镇（街道）和村（社区）视频监控、出入口控制、人员车辆卡口、信息卡口、移动巡防、报警联防等建设，实现对重点公共区域及重点行业的网格化管理，构建一整套基层立体化治安防控体系，提供更全面的安全保障。从社会管理的角度出发，不断推进社会管理创新，借助移动应用、物联感知等高新技术，使用“一人一档”、“一屋一档”等信息化管理手段，实现更精细的社会治理。逐步实现从“管理”到“服务”的转变，提供更便捷的惠民服务。最后整合各类视频和非视频类信息资源，建立跨区域共享服务平台，拓展政府、民众对基层治安综合治理信息的综合应用，形成基层治安综合治理信息化支撑服务体系。